|
Lähettäjä: niobe
Päivämäärä: 8.9.25 21:20:14
0) Tiivistelmä (executive summary)
Viranomaisohje ei ole velvoittava oikeuslähde. Tukesin hevospalveluohje on viranomaisen tulkinta kulutuspalvelujen turvallisuudesta annetun lain (185/2025, KuPaL) soveltamisesta. Ohje ei saa luoda uusia velvoitteita lain ohi. Tukes korostaa itsekin, että ohje ei ole lainsäädännön tavoin velvoittava ja esittää vain esimerkkejä siitä, miten lain velvoitteet voidaan täyttää muillakin tavoin12.
Perustuslaki kieltää “ohjeistetun norminannon”. Yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädetään lailla, ja muun viranomaisen norminanto on mahdollista vain nimenomaisen laissa olevan valtuutuksen puitteissa (PL 80 §). Lainalaisuus (PL 2 §) ja elinkeinovapaus (PL 18 §) rajaavat viranomaisen mahdollisuuksia ohjeistaa “pakottavasti”3.
Hallintolain periaatteet edellyttävät suhteellisuutta ja toimivallan rajoissa pysymistä. Hallinnon oikeusperiaatteet (HL 6 §) – mukaan lukien suhteellisuus ja oikeutettujen odotusten suoja – sekä neuvontavelvollisuus (HL 8 §) sitovat Tukesia. Viranomaisohjeen käyttäminen tosiasiallisesti “pakottavana” mittapuuna voi olla toimivallan ylitystä4.
Kielo Erkon haastattelun retoriikka luo pakottavuuden mielikuvaa, vaikka lopussa todetaan, että kyse on ohjeesta: tämä pendelöinti (pakottavuus → ”vain ohje”) on viestinnällisesti tarkoituksenmukaista, mutta oikeudellisesti riskialtista, jos valvonnassa edellytetään ohjeen noudattamista ilman laillista perustetta (PL 80 §; HL 6 §)34.
Suositus toimijoille: perusta riskienhallinta lakiin, ei ohjeen esimerkkiratkaisuihin; dokumentoi oma, toimintaan soveltuva tapa täyttää KuPaL-velvoitteet; vaadi Tukesilta nimenomainen laillinen peruste kaikelle, mikä ylittää ohjeen tason; käytä muutoksenhakukeinoja (oikaisupyyntö, valitus HAO, kantelu OA/OKV), jos valvonta nojaa ohjeeseen lakiperustan sijaan45.
1) Tausta ja soveltamisala
Tukes on julkaissut ratsastuksen ja muiden hevospalveluiden turvallisuutta koskevan ohjeen, jota se kuvaa sektorikohtaiseksi täsmennysohjeeksi KuPaL-lain (185/2025) yleisohjeen rinnalle. Ohjeen tarkoitus on ”auttaa palveluntarjoajia varmistamaan, että palvelut ovat lain mukaisia ja turvallisia”; Tukes painottaa, että ohje ei ole velvoittava, vaan se sisältää esimerkkejä, ja samaan lopputulokseen voi päästä muillakin tavoin12.
KuPaL tuli voimaan 5.5.2025 ja se on vapaa-ajan kulutuspalveluja koskeva yleislaki; yksityiskohtaiset velvoitteet jätetään pitkälti palveluntarjoajan riskinarvioinnin ja omavalvonnan varaan. Tukes valvoo lain noudattamista, mutta ei ennakolta hyväksy tai “hyväksytä” palveluja1.
2) Oikeudellinen viitekehys
2.1 Oikeuslähteet ja viranomaisohjeen asema
Vahvasti velvoittavat oikeuslähteet: laki ja asetus; näiden sivuuttaminen on virkavirhe.
Heikosti velvoittavat: mm. lain esitöiden tulkinta, korkeimpien oikeuksien prejudikaatit.
Sallitut: mm. oikeuskirjallisuus ja viranomaisohjeet – näillä voi olla merkitystä, mutta ne eivät sido6.
Lisäksi Laki viranomaisten määräyksiä ja ohjeita koskevista toimenpiteistä erottaa määräykset (velvoittavia, laissa valtuutettuja) ohjeista, jotka eivät ole velvoittavia (3 §)7.
2.2 Perustuslain reunaehdot
PL 2 §: Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin; kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.
PL 80 §: Yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Muille viranomaisille (ministeriöitä alemmille) voidaan antaa oikeussääntöjen antamisvaltaa vain lailla ja täsmällisesti rajatusti. Lakia alemman normin ristiriita lain kanssa estää sen soveltamisen38.
PL 10 § (kotirauha) ja PL 18 § (elinkeinovapaus) asettavat lisärajoja toimijoiden valvonta- ja velvoitevaatimuksille3.
2.3 Hallintolaki (HL)
HL 6 §: tasapuolisuus, tarkoitussidonnaisuus, suhteellisuus ja oikeutettujen odotusten suoja.
HL 8 §: Viranomaisella on neuvontavelvollisuus, mutta neuvonta ei saa “muuttua” velvoittavaksi normiksi ilman laillista perustaa4.
Toimivallan ylitys: viranomaisen toiminta ilman laissa säädettyä toimivaltaa tai sen ulkopuolella on kiellettyä.
2.4 KuPaL – mitä laki tosiasiassa vaatii?
KuPaL asettaa palveluntarjoajalle yleisen huolellisuus- ja turvallisuusvastuun, riskien tunnistamisen, arvioinnin ja hallinnan, sekä omavalvonnan ja (vakavien) vaaratilanteiden ilmoittamisen. Laki on yleislaki – se ei sisällä yksityiskohtaisia “teknisiä” velvoitteita jokaiselle palvelulle, vaan jättää soveltamisen ja suhteuttamisen palvelun luonteeseen ja riskeihin. Tukesin oma yleisohje korostaa, ettei ohje ole velvoittava ja että lain vaatimukset voi täyttää myös muilla keinoilla1. (Ajantasainen lakiviite: 185/2025, Finlex)9.
3) Tukesin hevospalveluohjeen keskeiset kohdat ja oikeudelliset riskit
Huom. Seuraavat esimerkit perustuvat Tukesin hevospalveluohjeen kuvaukseen ja käyttäjän toimittamaan ylitarkastaja Kielo Erkon haastatteluun.
3.1 Henkilöstön läsnäolo “aina, kun tallilla on asiakkaita”
Arvio: Vaatimus on täsmällinen ja vaikuttaa ohjaavan resurssimitoitusta kaikissa tilanteissa. KuPaL ei säädä tällaista yleistä henkilöstön minimivaatimusta, vaan edellyttää riskiperusteista suunnittelua.
Oikeudellinen riski: jos Tukes kohdistaa sanktioita tai muuta julkisen vallan käyttöä pelkästään siitä syystä, ettei tällaista ohjeellista minimimiehitystä noudateta, kyse voi olla toimivallan ylityksestä (HL 6 §; PL 80 §)43.
3.2 Varustemääräykset (esim. kuolain yleisötapahtumissa; kypärä lastauksessa)
Arvio: Nämä ovat yksityiskohtaisia ja teknisiä vaatimuksia. KuPaL antaa vain yleisiä turvallisuusvelvoitteita; yksityiskohtaiset tekniset “standardit” eivät sisälly lakiin.
Oikeudellinen riski: jos varustetta koskeva ohje käytännössä pakotetaan valvonnassa ilman laillista normiperustaa, on riski PL 80 §:n delegaatiorajan ylittämisestä ja HL 6 §:n suhteellisuus- ja tarkoitussidonnaisuus-periaatteiden rikkomisesta34.
3.3 Dokumentointi (”kirjatkaa kaikki putoamiset ja jopa mustelmat”)
Arvio: KuPaL edellyttää omavalvontaa ja (vakavien) vaaratilanteiden seurantaa/ilmoittamista, mutta ei säädä, että kaikki vähäiset vammat tai “mustelmat” on kirjattava erikseen.
Oikeudellinen riski: ohjeen ylilaaja kirjaamisvaatimus voi muodostaa tosiasiallisen lisävelvoitteen ilman laillista perustetta. Tukesin yleisohje nimenomaisesti muistuttaa, että ohjeiden noudattaminen on vapaaehtoista ja vaihtoehtoisia tapoja on olemassa1.
3.4 Ilmoitusvelvollisuus (vakavat vaaratilanteet ja “vakavat läheltä piti -tilanteet”)
Arvio: Laissa on ilmoitusvelvoitteita vakavista vaaratilanteista. Laajennus “vakaviin läheltä piti” -tilanteisiin voi olla perusteltavissa neuvontana, mutta ei automaattisena velvoitteena.
Oikeudellinen riski: jos ilmoitusvelvollisuuden piiriä laajennetaan ohjeella ilman nimenomaista lainkohtaa, viranomaisen on pidettävä kiinni ohjeen suositusluonteesta1.
3.5 Psyykkinen ja sosiaalinen turvallisuus (kiusaamiseen puuttuminen, “talli-ilmapiiri”)
Arvio: Tukesin yleisohje kuvaa terveysvaaran laajasti (myös psyykkinen), mutta tämä on Tukesin tulkintaa. KuPaL ei sisällä yksityiskohtaista sääntelyä sosiaalisen ilmapiirin ohjauksesta.
Oikeudellinen riski: velvollisuuksien ulottaminen ilmiöihin, joihin palveluntarjoaja ei tosiasiassa voi vaikuttaa (etenkin oman toiminta-alueen ulkopuolella) voi rikkoa suhteellisuusperiaatetta (HL 6 §) ja johtaa kohtuuton taakka -tilanteeseen. Lisäksi kotirauhan ja yhdistystoiminnan autonomian (PL 10 §, 13 §) rajoitukset nousevat esiin, jos valvonta “venyy” yksityiseen piiriin43.
3.6 Soveltamisrajaus (ratsu vs. ravi; “ihmisasiakkaat”)
Arvio: Haastattelussa kuvattu rajaus – että esim. ravivalmennus ei kuuluisi ohjeen piiriin, ellei ole “ihmisasiakkaille suunnattua” toimintaa, mutta ravitapahtumat ja ravikoulut kuuluvat – voi synnyttää yhtäläisen kohtelun (PL 6 §) kysymyksiä, jos samankaltaista riskiä sisältäviä palveluja kohdellaan eri tavoin ilman hyväksyttävää perustetta.
Oikeudellinen riski: epäjohdonmukainen rajaus voi loukata yhdenvertaisuutta ja aiheuttaa ennakoitavuusongelman (HL 6 §: oikeutetut odotukset)34.
4) Kielo Erkon haastattelun retorinen analyysi ja yksiselitteiset arviot
Perustuu käyttäjän toimittamaan tekstikokonaisuuteen (ylitarkastaja Kielo Erkko, Tukes).
4.1 Retoriset keinot, joilla luodaan pakottavuuden mielikuvaa
”Palveluntarjoajan velvollisuutena on varmistaa…”, ”pitää huolehtia”, ”täytyy puuttua”, ”turvallisuusvastuusta ei voi vapautua kylteillä” – nämä ilmaukset luovat normatiivisen sävyn.
Yksiselitteinen arvio: Tällainen sanavalinta viestii velvoitteista, vaikka niiden tarkka sisältö ei perustu lakiin. Jos Tukes nojaisi valvonnassa suoraan näihin ohjeellisiin “velvoitteisiin”, kyse olisi lainalaisuusvaatimuksen ja delegaatiorajan (PL 2 §, PL 80 §) kannalta ongelmallista3.
4.2 ”Selustan turvaaminen” lopussa
”Kyseessä on ohje, joka sisältää esimerkkejä… samaan lopputulokseen voi päästä muillakin tavoin.”
Yksiselitteinen arvio: Tämä oikein ilmaistu varaus vastaa Tukesin virallista linjaa (ohje ei ole velvoittava) ja on oikeudellisesti välttämätön. Se kuitenkin ristii haastattelun muut osat, joissa pakottavuus korostuu – syntyy mielikuva ohjeen de facto -pakottavuudesta. Jos valvonta käyttäytyy sen mukaan, että ohjetta on noudatettava, varaus ei riitä poistamaan toimivallan ylityksen riskiä (HL 6 §; PL 80 §)43.
4.3 Esimerkki-ilmaisujen ongelma
Kun yksittäiset, hyvin konkreettiset käytännöt (esim. varusteet, henkilöstö, kirjaamisen taso) esitetään turvallisuuden edellytyksenä, de facto syntyy ”standardin kaltainen” vaatimus.
Yksiselitteinen arvio: Tällainen viestintä on sallittua neuvontana, jos Tukes ei myöhemmin käytä sitä sanktioiden tai velvoittavien määräysten perustana ilman nimenomaista lakiperustaa. Muutoin riski perustuslain vastaisesta norminannosta konkretisoituu (PL 80 §)3
Tämä on Copilotin kanssa tehty analyysi.
|